[:zh]彈劾特首必須符合法規[:]

[:zh]立法會上周辯論由二十五名反對派議員聯合提出，根據《基本法》第七十三條第(九)項動議的議案。傳媒普遍將該項議案形容為針對特首林鄭月娥女士的彈劾議案，但嚴格來說，這並非正式的彈劾案，而是決定應否啟動彈劾特首所需的法定調查程序的議案。

《基本法》第七十三條，列出香港特別行政區立法會的十項法定職權，包括制訂、修改和廢除法律、審核及通過政府的財政預算、聽取及辯論特首發表的施政報告等。當中大部分職權都只用了十多二十個字來說明，唯獨是第(九)項則用了長達一百六十多個字詳加闡述，顯示《基本法》對於立法會行使彈劾特首的職權和相關程序，作出了非常嚴格和詳盡的規定。

第七十三條第(九)項大致可分為四個部分：
一‧如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。
二‧調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。
三‧如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案。
四‧報請中央人民政府決定。

簡而言之，必須通過上述全部四個程序，滿足了所有條件，立法會才可以成功彈劾特首。例如若立法會未能在分組點下，通過委托終院首席法官組成獨立調查委員會的議案；或者終院首席法官在完成獨立調查後，認為未有足夠證據構成彈劾特首所需的指控；甚或是假使調查報告認為有關指控成立，但有三分一或以上的議員不表認同，並投票否決正式的彈劾案，整個彈劾程序便須終止。而即使彈劾案獲全體議員三分二多數通過，特首最終是否下台，決定權仍在中央政府而非立法會手中。

另一值得注意的是，有別於與《基本法》第七十九條第(六)項的彈劾議員程序，規定立法會議員在被判犯有刑事罪行及判處監禁一個月以上，才能啟動第(六)項訂明的彈劾程序，但第七十三條第(九)項的彈劾特首程序，則並無規定只能在法院正式判處特首有罪後方能啟動。

翻查相關的歷史及法律文獻，兩種彈劾程序的分野，主要是考慮特到首在憲制上擁有極重要的地位和極廣泛的權力。若特首涉嫌干犯了嚴重罪行，立法會不應等待冗長的刑事調查、檢控及審訊程序完全結束，才能啟動相關彈劾程序。委托終院首席法官成立獨立調查委員會，調查針對特首的嚴重違法或瀆職指控，除了可加快處理速度，盡早解決相關的政治及憲制爭議，亦可避免因特首身兼警隊及律政司的頂頭上司，而可能出現的角色衝突和觀感問題。

不過，為了維護普通法的無罪假定及程序公義等原則，立法會只應在有足夠的表面證據，顯示特首很可能已作出嚴重違法或瀆職行為，才可透過通過議案啟動法定調查程序。上述的法律基礎和背景，正是筆者決定是否支持上周的彈劾議案所考慮的因素。

對於特首在修例風波中有否嚴重違法，首先法庭未有相關裁決，但正如本文之前所述，這並非必要或唯一的啟動彈劾條件。至於是否有足夠表面證據，顯示特首很可能已嚴重違法，且看反對派在彈劾議案中對特首作出的四大指控：

第一點是「無視主流民意反對，強推備受爭議的法案」。《逃犯修訂條例》明顯是備受爭議，引起不少市民反對，當中除了質疑修例的具體內容，還包括不滿推行的手法及時間，這是毋須深入調查都已能得悉的事實，但怎能說是構成嚴重違法呢！

第二點與第三點分別是「採用過份武力鎮壓和平集會」及「以不合比例的控罪打壓示威者」。筆者身兼監警會副主席，有份處理因修例風波而引發的投訴警察個案及獨立審視工作，現階段不宜公開評論有關課題，但即使往後的調查證實警方在某些情況下曾使用過份武力，涉嫌違規或違法的亦只是個別警員，不應上綱上線變成是特首嚴重違法。

至於以不合比例控罪打壓示威者的指控，最終有關控罪是否成立，是否不合法、不合理或不成比例，須經過法庭的公開審訊來作出裁定。而即使有關指控成立，有問題亦只是警方或律政司，並不涉及特首嚴重違法。

第四點是指控特首「造成社會撕裂」。與第一點相同，即使有關指控屬實，亦稱不上為嚴重違法行為。而且講到製造社會撕裂，不少市民都認為反對派才是始作俑者，需要為現時香港社會的嚴重撕裂負上最大責任。

事實上，有份聯署議案的多名反對派議員，亦在發言中明言並非指控特首嚴重違法，他們針對的是特首涉嫌瀆職。

《基本法》未有為「瀆職」一詞作詳細定義。不同國家或地區的法律，對何謂「瀆職」有不同規定，有的會包括貪污受賄等刑事罪行，但該類行為已被第七十三條第(九)項中的「嚴重違法」行為所涵蓋。根據《基本法》的英文文本，「瀆職」是譯作「dereliction of duty」。而對照相類似的本地法律和案例，即是指特首在蓄意、嚴重疏忽或魯莽之下，未有履行到其應該要履行的職責。

《基本法》整個第四章的第一節，詳細列明了特首需要履行的種種重要職責，包括特首須同時向中央政府及香港特區負責；必須廉潔奉公、盡忠職守；還有要負責領導特區政府、簽署立法會通過的法案及財政預算案、決定政府政策和發布行政命令、報請中央任命主要官員、依法委任各級法院法官及公職人員等等。

當中筆者認為特首其中一項最重要的職責，就是執行《基本法》及其他按照《基本法》適用於香港特區的法律。反對派在彈劾議案中，指控由特首領導的特區政府及香港警隊，在處理反修例示威活動時，侵害了市民受到《基本法》保障嘅集會及言論自由，因而推斷特首未有履行其應有職責。

《基本法》訂明香港居民享有言論、集會、遊行及示威等自由，但這些自由與人權都並非完全不受限制，必須在法律容許下行事。當示威者的行為違反法律，使用暴力，嚴重損害了其他香港居民享有基本人權和自由時，政府與警方就有責任依法出手制止。如果特首沒有這樣做，任由有關違法及暴力行為持續發生，特首才是失職，甚至瀆職。

從另一個角度看，的確是有不少市民，包括部分建制派議員及其支持者，認為特首在執行《基本法》及其他香港法律；在止暴制亂的工作；在維護守法市民的出行自由、營商自由、表達不同意見的權利，保障私有產權和人身安全等方面，明顯是做得不好和不足，有些措施應做而無做。

不過，特首努力嘗試去履行其應有職責，但過程中可能做了一些不受歡迎、成效不彰、事與願違，甚至事後看來是錯誤的判斷和決定，大家可以質疑其能力，可以批評其表現，可以對特首予以譴責甚至要求她問責下台，但這些都未足以構成《基本法》第七十三條第(九)項規定的瀆職行為，未有足夠表面證據顯示特首是在蓄意或嚴重疏忽下，沒有履行到其應要履行的職責。

基於上述的法律基礎和理據，基於《基本法》相關條文的嚴格規定，筆者最終對上周的彈劾議案投了反對票，但這並不代表筆者盲同認同特首、政府及警隊在修例風波中的所有行為和決定。

不少反對派議員都受過法律專業訓練，經常將法治掛在口邊，並曾在宣誓就任時承諾擁護《基本法》，但對於《基本法》內有關彈劾特首的嚴格法律規定，反對派卻刻意視而不見、避而不談，企圖以人治取代法治，將政治立場與選舉利益凌駕於法律與憲法之上。這樣的行為和表現，可能才是未有履行身為立法會議員應有及法定職責，涉嫌違反誓言甚至構成瀆職。
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