如何促使私人房屋發展提供長者適切居所及相關配套建議書

[:zh]引言
1. 「春有百花秋有月，夏有涼風冬有雪，若無閑事掛心頭，便是人間好時節。」這首詩描繪平靜自在的生活意境，是不少人嚮往的! 可是有關長者的新聞報導時有所聞，包括有護老院的長者遭到令人氣憤的對待；獨居老翁因失去照顧，餓死屋內；不少於輪候入住安老及護理院舍的長者，因輪候需時，在未獲編配宿位前己經離世等等，實在令人慨嘆，亦非普羅大眾願意見到的。

現況
2. 根據政府資料，在2015年，本港約有113萬名長者，預計到2034年，長者人口將會倍增至228萬人 ，佔當時總人口的30%。由於本港出生率長期處於低水平，形成獨居長者的數目愈來愈多，現時約有40% 的長者家庭屬獨居或只與配偶同住，較10年前有明顯上升的趨勢 。面對人口老化的問題，特區政府多年前已提出「居家安老為本，院舍照顧為後援」 的策略性政策目標，希望透過鼓勵長者在家安老，並提供適當的支援和護理服務，讓能夠獨立自理的長者繼續在家中安享晚年， 騰出院舍宿位予失去自理能力的長者使用。

3. 「居家安老」原是固本清源之方，但政府在執行上，卻只把資源投放在建設護理安老院方面，需知道護理安老院的服務對象應主要為健康及認知能力欠佳、身體殘疾的長者，然而對大部分毋需要入住或正在輪候護理安老院舍宿位的長者，政府卻未有盡力為他們創造及提供舒適、安全的居住環境，甚至未有針對長者日常的生活習慣及能力漸減的特性、訂立及規範長者友善的家居設計和標準，讓長者的家居日常活動更安全和方便；亦沒有投放適當的資源提供社區配套、設施及服務，延緩長者入住護理安老院舍的時間，從而減輕護理安老院的壓力及減少不必要的醫療服務開支。顯見政府在構建長者適切居所的土地和房屋政策，以及相關設計的規範和配套設施上欠缺明確、有效的政策和方針。

4. 政府在安老及相關社福、醫療事務上年花近千億元，但一不能達致政府的「居家安老為本，院舍照顧為後援」的策略性政策目標，二不能辦到孝經中實行孝道「居則致其敬」的首要條件 ，三亦未能利用政策條例和科技為長者提供足夠適切的居所和有效的配套設施和服務，因此，我們認為有必要檢討現時政府的安老事務策略以及資源分配和成本效益等事宜，探討改善空間，為長者謀求更佳福祉。

成立工作小組
5. 鑑於老齡化問題已逐漸在社會上浮現，加上政府現時的房屋政策對長者的照顧並不周全，令不少臨近退休的在職人士，對退休後的生活前景感到困惑和憂慮。為此，本人之議員辦事處邀請來自測量、建築、規劃、園境、資訊科技等界別的專業人士加入「長者適切居所及相關配套研究工作小組」(Age – Friendly Housing and Related Provisions Task Force)為顧問，聚焦討論如何促使私人市場提供「長者適切居所」，並向政府相關部門提交建議書，冀能優化長者的生活質素，達致協助長者「居家安老」的同時，亦可推動「長幼共融」。

6. 工作小組認同政府以「居家安老為本，院舍照顧為後援」為長者政策方針，但認為現時政策過於側重院舍照顧，但院舍宿位卻無法追上急劇的人口老化的需要，故政府必須推動長者友善的房屋政策，鼓勵私人發展商積極參與及發展「長者適切居所」，讓不同經濟能力的長者能在市場上自行選擇合適的居所。

缺乏適合長者居住的單位
7. 現時，主要由香港房屋委員會（房委會）和香港房屋協會（房協）提供長者房屋。這些房屋絕大部分屬於資助性質，而且供應量有限。工作小組認為，這些家居只針對基層長者的住屋需要，對於未符合入息及資產限制的長者，未有得到照顧，若身體稍有不適或行動不便，只能被迫輪候入住護理安老院舍，或入住較昂貴的私人療養院。

發展長者適切居所的構思及建議
8. 為了達成居家安老、長幼共融的理念， 工作小組建議私人發展商可以參考房協「樂融軒」的設計理念 ，將私人住宅與長者房屋揉合，讓長者居於設有長者友善設計的低層單位，而家屬或親友則可選擇住在同座較高層或者鄰近屋苑的單位。因屋苑有不同背景、不同年齡的居民，可讓長者生活在一個平衡的社區內，既能獨立自主地「居家安老」，同時方便家中老幼互相照顧，鄰里間守望相助。

9. 值得強調的是，建議中的「長者適切居所」，並非只適合長者居住，一般市民亦可以購買及租住。這些單位與一般分層住宅沒有太大的分別，其特別之處在於發展商在建造單位時，已考慮長者的活動能力及需要而作出悉心的設計。即使業主或住客入住時仍然年青，但隨着居住的年期愈長，年齡亦會相應增加，這些單位的窩心設計便能為他們提供愜意的生活環境。

10. 要推行長者適切居所及相關配套的政策，工作小組認為分別需要得到城市規劃(包括檢視城規條例、分區計劃大綱圖及《香港規劃標準與準則》)、地契條款以及建築條例三方面的配合， 方可成事。

(1) 規劃標準與準則 
11. 政府的長幼共融及鼓勵居家安老政策是值得支持的，所以應鼓勵及協助每個社區提供「長者適切居所」，例如在住宅類用地及合適的「政府、機構或社區」GIC用地上要求或容許發展商發展有關單位，使長者得以融入社區，享用就近地區的文娛康樂及醫療設施，而無需舟車勞頓。若要達到目標，首先要在目前的規劃標準與準則中制定清晰的指引和說明。

12. 《香港規劃標準與準則》(《準則》)中不少設施的提供均有參考全港及地區人口的增長和特性的，例如學校、醫院及社區設施。然而，面對迫切的人口老化問題，《準則》對於「長者適切居所」的需求卻沒有任何正面回應、推算、界定和指引，實在令人失望。

13. 由於《香港規劃標準與準則》第8.2段也說明其所載的標準與準則 “不具備法定效力，也不具約束力。能否發揮成效，則因應政府內部對各項標準與準則是否確切了解、靈活應用，以及各部門是否通力合作；發展商在政府適當指引下能否將之引用得宜，亦同樣重要。在適當情況下，這些規劃標準與準則會在土地契約條款中訂明，或在城市規劃委員會批給規劃許可時以附帶條件方式訂明。”因此，我們在建議政府檢討這規劃標準的同時，亦希望政府有跟進的行政措施和指引，促進部門間的協調及給予市場適度的推動。

(2) 城規條例的定義和闡釋
14. 現時城規會用以闡釋法定分區計劃大綱圖(Statutory Outline Zoning Plan)(OZP)的註釋 (Notes) 的「詞彙釋義」(Definition of Terms) ，只有「社會福利設施」(Social Welfare Facility) 及醫療護理或特殊照顧需要的殘疾人士的設施，例如 「護養院」 (Nursing Home) 和 「安老院 」(Residential Care Home for the Elderly) 等的釋義，與長者居所有關連，但並非等同本文中倡議的「長者適切居所」類別。

15. 「長者適切居所」和一般「分層住宅」(Flat) 和「屋宇」(House ) 在性質上十分接近，適合長者獨居或與家人同住。因此，在絕大部份「住宅用地 」用途分區 (Residential zone)， 包括「住宅用地 」用途分區之【甲類】、【乙類】及【丙類】中均可以被視為屬於第一欄的用途，發展時理應無需另外向城規會申請批准。但如果真的接受本建議按各地區人口結構比例推算之後要指定某OZP中的住宅用地在重建時必須包括某百分比為長者適切居所單位，則可在OZP中把部份Residential zone R(A), R(B) 或R(C) 的土地改劃 (re-zone) 為其次分區 “ sub-zone”，例如R(A)(1)、R(B)(1) 或R(C)(1) ，在這些次分區的註釋的第一欄中特別加入「長者適切居所」為經常准許的用途。

16. 另一方面，如為了增加興建這類居所而需動用到「政府、機構或社區」類用地分區 (GIC zone) 的土地，目前的程序是需向城規會申請規劃許可，因為「分層住宅」和「屋宇」在GIC zone中是屬於第二欄的用途，因此能否獲得批准存在不確定性，而申請發展所需時間也可能較長，致使政府或其他持分者卻步。故此，我們認為城規條例及其有關定義和闡釋有需要檢討，以幫助政府覓地及促使私人發展商多參與發展「長者適切居所」。具體的措施包括: 在適合的GIC用地對規劃的用途分類定義作適當的修訂，及對「長者適切居所」作出清晰的指引，並納入 GIC zone的註釋 (Notes) 的第一欄 (Column 1) 內。

(3) 地契條款
17. 工作小組認為將來新發展的住宅項目，若地皮面積達到某一水平，政府可在新批出之住宅或商住地契中加入有關提供「長者適切居所」之條款，建議在出售作住宅發展的土地契約內，要求發展商提供不少於30%的住宅單位〈數量或面積或層數計算〉需作為「長者適切居所」(此百分比可因應需求作出調整)。住宅單位數量、面積或層數之計算均以地政總署之批准圖則為準，而「長者適切居所」之面積則以長者日常生活及使用之住宅面積計算。層數標準只適合多層大厦，以每幢大廈獨立衡量，別墅就必需以單位數量計算(即不少於30%的別墅需具備長者適切居所的條件)。鑑於香港地少人多，地塊發展的大小及難度各異，工作小組建議可按實際情况稍作寬減或豁免。

(4) 建築設計
18. 另一方面，構建有關居所亦需得到法例支持及建築設計的配合。政府可參考推動 “環保及創新樓宇” (Green and Innovative Buildings) 之經驗，協調各政府部門，以聯合作業備考(Joint Practice Notes) 方式提出，讓發展商可按市場需求興建有關單位，但該等單位的設計必須容許可以輕易改動成為長者適切居所，提供彈性，以滿足有關要求。

19. 一般而言，適合殘疾人士之設計都很接近長者之需要，但長者之視力、聽力及身體狀況都可能比較差，需有更多特別安排。 故建議在住宅公共地方加入以下設計特色：

1. 長者單位可設於較低層，且設有適合長者使用的升降機，方便長者出入，亦有利有事故時營救；並且在升降機內安裝發聲裝置，協助長者知悉自己所在位置。(附圖1)
2. 如環境容許，公共走廊、升降機，大堂及大門應有足夠空間供擔架床通過及轉動。 (附圖2)
3. 走火通道需配備發聲裝置及閃燈指示以協助長者知悉自己所在位置及逃生路徑。
4. 裝備消防花灑系統(FS Sprinkler System)，以阻慢火災擴散之速度，給長者更多走避時間。
5. 對於年老體弱之長者，他們在緊急時只可等待救援，故每層長者適切居所層都應設有臨時庇護處(Temporary Refuge Space)，數目應高於一般樓宇之要求，初步考慮比現行法例規定多出一倍數量，供長者臨時棲身等候。
6. 走火樓梯的高度和深度應分別不超過150毫米及不少於280毫米。

20. 現行不少相關法例規定只適用於住宅之公共部份而忽略了私人住宅室內部份，使長者將來無法作出適合他們需要之改動，故發展商應在設計初期及早準備，免得種下一些結構性之限制，影響長者將來之生活。 以下的室內標準應在考慮之列：

1. 為方便輪椅通過，室內走廊應可擴濶到1.2米，所有門的闊度不應少於0.85米 (附圖3, 4)
2. 廚房及浴室需容許有1.5米x 1.5米的活動空間，可供輪椅轉動(附圖5)
3. 盡量避免地面存有高差及門檻
4. 設有對流窗以減少使用空調
5. 多日照以增加温暖感及减少孤獨感
6. 不同空間應盡量貫通，以便看到長者之情況，及時提供救援
7. 住宅單位的設計或裝修都需要作出相應調整，才能令長者住得順心、安全，故此建議單位內部應該採用彈性設計，令房間間隔及其他設施能因應需要而可以靈活改動 (例如附圖6)。

21. 根據現行《建築物(規劃) 規例》(Building (Planning) Regulation)及《殘疾歧視條例》(Disability Discrimination Ordinance)，殘疾人士出入及活動是受到保障的，但長者的需要就沒有被涵蓋。長遠而言，這兩條法例應作修改，把長者居住條件納入法定範圍，跟殘疾人士一樣可得到法律之保障。可惜立法修例需時，諮詢手續繁複，故提議先制定設計標準，以聯合作業備考 (Joint Practice Note) 推出，並容許有關樓面面積得到豁免，計算可容許樓面面積上限，以作鼓勵。當社會上得到共識後再修改相應法例，作為日後發展之標準。

22. 屋宇署推出的「設計手冊：暢通無阻的通道2008」(Design Manual : Barrier Free Access 2008) 已沿用多年，實應與時並進，作適當之修改。 雖然設計手冊中提及配合長者需要之設計，但適用範圍只限於住宅公共地方，而長者部份只屬建議及參考性質。工作小組建議把此設計手冊修改，並延伸至長者適切居所之室內部份，納入設計標準，作為新發展項目之依據。

長者適切居所的社區配套
23. 除此之外，在大型公營或私營屋苑，尤其是在長者人口密度較高的屋苑，設立綜合長者服務中心，以此活動平台，運用健康促進(health promotion)的模式，共冶房屋、檢查、治療、社交及教育於一爐，通過共同的跨專業合作，改善長者的住屋環境和設施，協調和善用社區服務資源，為長者締造一個安全、健康和愉快的居住環境，讓長者無須四處奔波尋找服務，優悠地繼續在熟悉及獲充份支援的社區中「居家安老」。此綜合長者服務中心除服務本邨長者之外，更可服務屋苑週邊社區內居住的長者，從而收資源整合之功，協同效應之效。

善用空中平台
24. 另外，發展商亦可配合綠色建築(Green Building)的概念，善用空中/平台花園作為長者的户外活動空間及社交平台以照顧到長者的心理及康樂生活需要。除一般園景設計之基本安全要求，包括標準無障礙通道設計、防滑地鋪、足夠照明系統、通風及採光外，亦可增加其他設計以配合長者的身體機能；部分花園甚至可發展作食材花園(Edible Garden)，透過耕作活動成為長者的社交橋樑，亦可作鍛鍊身體及情緒治療的功用。

配合資訊科技的應用
25. 長者適切居所的設計及配套設施其中一個重要考慮因素是家居安全，尤其是獨居長者或只與配偶同住，安全考慮至為重要。通訊科技Information Communication Technology (ICT) 在實現居家安老的目標，可以擔當一個重要的角色，其中可考慮在家中安裝主動模式的應用門磁(按裝在門框上的磁性按接觸裝置) (Door Sensor) 和覆蓋房間範圍的移動傳感器 (PIR or Motion Sensor)，偵測家中異常情況，這些的科技的安裝費用經濟實惠，可個別安裝於有需要的長者家中，方便快捷亦可保持私穩，對長者提供多一層安全保障。

對政策不會構成影響
26. 工作小組在討論的過程中，參考了有關城市規劃的指引及相關的法例，成員認為上述建議對現行的房屋政策或規例不會造成太大的影響，由於政府在賣地時，已經劃定土地用途，發展商只需在投得地塊後，在設計規劃項目時加入「長幼共融」和「長者友善」的元素和設施，讓長者可以選擇合適的單位。

提供誘因
27. 要推動及鼓勵發展商在私人房屋發展項目提供長者適切居所及相關配套設施，分別需要法例上的修訂與強制執行，最終最有效就是透過市場力量來推動。除可考慮於新批地契加入條款要求提供一定數量的適合長者居住的單位，在相關建築物條例及設計指引上確定有關長者居所必須的設計要求外，還需要平衡發展商在提供長者適切居所單位而帶來的額外負擔和影響，包括1. 因提供有關單位類別而產生對公共面積(如用作擴闊走廊)；2. 設施的增加(如增大升降機內部尺寸，以容納救援用之擔架床)，導致項目建築費增加及可出售或出租實用面積的減少；而市場對引入是項“新產品”的初期未能提供有效價格訊息前，如何提供足夠誘因對沖相關成本上升的投資風險，當中或可參考推動綠色建築的經驗，適當提供發展面積豁免，推動私人發展商提供更多、更適合長者居住的單位及相關設施。

對社會帶來的影響
28. 若按《長遠房屋策略》2015年周年報告的建議， 2016-17 至 2025-26 年度的十年私營房屋供應目標為 180 000 個單位，即每年約有18,000個私人住宅單位供應。若將當中的30%，即約5,400個單位制定成為長者適切居所，按此推算，若干年後便會累積一定數量的單位在市場流通，加上房委會、房協提供的相關單位，工作小組認為即使未能夠完全解決未來急劇的人口老化增長，但已經為長者提供了不少選擇，讓他們可以因應自己的需要及經濟能力，自行揀選適合居住的環境，不必受到家居環境的制肘，而影響日常活動，甚至只能無奈地選擇輪候入住護理安老院舍。

展望
29. 工作小組會將建議書呈交予相關決策部門，希望政府當局能採納及落實改善建議，讓長者、市民可以因應自己的經濟及活動能力，在市場物適合適的居所。我們亦會諮詢其他專業團體，包括香港測量師學會、香港建築師學會、香港規劃師學會、香港園境師學會等，以深化建議的內容。

結語
30. 工作小組明白人口老化的問題非一朝一夕能解決，亦涉及多個政府決策局及部門。此次建議只是聚焦討論了長者適切居所的構建及設計，希望拋磚引玉，讓政府在有關議題上從長計議，並及早制訂計劃的詳細概念，營運模式、操作詳情及其他相關長遠政策，為這些曾為香港繁榮而付出汗水的長者的晚年，提供適切居所和設施的選擇。

附圖1 

附圖2 

附圖3 

附圖4 

附圖5 

附圖6 
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