對電力市場未來發展公眾諮詢意見

2015.06.15

對電力市場未來發展公眾諮詢意見

承接去年3月就「未來發電燃料組合」進行公眾諮詢，以收集市民就諮詢文件中提出的兩個燃料組合方案的意見後，政府今年3月再發表了「電力市場未來發展」的諮詢文件，諮詢公眾對電力市場未來發展的意見，以配合明年跟兩電商討2018年後，《管制計劃協議》屆滿後的規管安排，並檢視本港的電力市場是否已經準備就緒引入競爭。是次的諮詢對香港未來的電力市場帶來重大影響，故此，本人於4月亦舉辦相關議題的研討會，聽取業界的意見。經過綜合和整理後，現將意見歸納如下：

現行的規管制度行之有效

現時，特區政府透過與「中華電力」及「香港電燈」兩家電力公司簽訂《管制計劃協議》(管制協議)規管兩家電力公司在電力市場的投資，並確保市民享有安全、可靠、有效及價格合理的電力供應。首份的《管制協議》於1964年訂立，逾半世紀以來，《管制協議》不斷增訂條文，以改善兩家電力公司供電的運作，業界認為《管制協議》整體上行之有效，而且運作效率亦相當高，正如中電發言人所言：『「中華電力」供應香港80%人口所需的電力，供電可靠度高達99.999%，住家用戶電價平均為每度1.1 港元，低於世界其他主要城市的電價，符合消費者的利益，亦符合供電安全、可靠、環境保護及合理成本的四個原則』。香港作為全世界最成功的商業中心之一，也是國際貿易與金融的重鎮，穩定可靠的電力供應至為重要，我們普遍認為在《管制協議》於2018年後屆滿後，並無需要就規管電力市場作出重大的改變。

未來合約安排的年期

政府提議將《管制協議》的未來合約安排的年期維持在10年至2028年，而政府亦有權把未來合約安排的年期以相同的回報率再延長5年，對此，業界及本人並無異議，但關注在有關年期內，政府如何確保市民仍然可以在合理價格的大前題下繼續使用可靠、潔淨的電力，但不減電力公司作長遠的電力投資意欲。為此，我們建議政府在與兩家電公司在簽訂新的《管制協議》前，儘快向公眾交待合約的安排詳情，釋除市民的憂慮。

調低利潤回報，恐會減少電力公司的投資意欲

現時，本港普通家庭的電費支出約佔日常總支出的2%，是亞太地區中最低的城市，而市民亦享有穩定性極高的電力供應服務。然而兩電卻被批評在年年賺取極大利潤之下，年年加價。團體歸咎於《管制協議》中的准許回報率過高所致。有見及此，政府在是次的諮詢文件中表示，因應顧問的建議，考慮將回報率調低至6-8%；在考慮有關回報率是否合適或合理時，有兩點值得注意：(1)由於回報率對電費價格水平有莫大的影響，一般情況回報率越低，電費價格就會有更大的下調空間，對於市民而言，電費當然愈低愈好；(2)對電力公司而言，調低回報率或會剝弱他們對電力市場及基建設施的投資意欲，長遠而言可能對電力供應做成影響。我們都知道，因應環保需要，政府計劃在2020年時將提升天然氣發電的比例至50%，兩電必須要新增發電機組以配合政府的計劃，若將准許回報率調低，政府會如何鼓勵兩電在有關方面的投資及確保2020年的目標能夠達成呢？

再者，電力公司的准許回報率由之前《管制協議》所定的13.5%-15%降至現時的9.99%，若再調低，對電力公司會造成怎樣的影響？而日後若經濟情況產生變化，而需要調高准許回報率時，政府又會如何應對及處理呢？由於政府並無在諮詢文件中交待詳情，本人對擬議的回報率，有所保留。

開放市場是否適用香港？

《管制協議》於2018年屆滿後，應否開放本港的電力市場是這次諮詢另一較為爭議的重點。事實上，近年要求改革電力市場的聲音不斷，有意見認為政府應引入新的供電者，以及推動兩電聯網，藉以增加香港電力市場的競爭，降低電力經營成本，從而減輕加市民負擔電費的壓力的同時，亦可以讓市民提供選擇的權利。我們認為在決定應否開放市場前，政府必須釐清以下事項，包括：

1. 電力是必需品，還是消費品？

2. 香港作為一個小型電力市場，如何引進新發電公司加入市場？面對市場空間發展有限及種種不明朗的因素，政府會採取甚麼措施或提供甚麼具吸引力的誘因增加新發電公司的對本港電力的投資意欲？

3. 如開放電力市場，政府如何確保電費價格將能維持於低水平，而不會降低電力供應效率及其可靠性？

4. 政府是否已經隨時準備妥當，應付因開放電力市場而又引致的各種問題？

雖然諮詢文件有提及要引進具規模的新供電者在本地興建發電廠會因為覓地困難及居民的反對而受到掣肘，因而傾向鼓勵現時兩家電力公司開放電網，容許第三者使用現有的電網，或透過內地輸入電力，讓用戶有更多的選擇，然而，哪個方案較可取？如何權衡利弊？諮詢文件卻沒有交待。

表面上看來，開放電力市場，或會因為競爭而令電費下調，但參考海外市場引入競爭的經驗，電費價格在開放市場後因為各種因素而大幅波動，亦會對供電的穩定性造成不同程度的影響，因此，我們認為在決定電力市場改革方向之前，必須慎審考慮相關的因素，包括期望得到的效益及改革所涉及的風險等。

因應去年未來發電燃料組合諮詢公眾的結果，大部份回應者支持在本地以較潔淨的天然氣發電，故此，對於當局表示，現階段不會採納向內地買電或引入新競爭供電者，以及推行兩電聯網的建議，我們認為這個決定是平衡各方利益的同時，有助確保了電力供應能達到安全、可靠、合理價格及環保等四個目標，對此，我們是支持的。

使用潔淨能源乃大勢所趨

環境保護是全世界一致的目標，政府除了鼓勵市民節省能源外，亦有責任減少使用對環境造成較大不良影響的能源。放眼全球，提高天然氣發電是大勢所趨，根據埃克森美孚公司於2011年發佈的《2030年能源展望報告》，預計到2030年，天然氣所佔的比例將由當前的23.8%提高到28%，超過石油成為世界第一大能源。隨著全球各地使用天然氣發電的比例增多，天然氣價格必然會上升，市民因而擔心兩電在有關方面的投資加大、成本增加，便可根據利潤管制協議，「奉旨」加價，加大市民的電費支出。我們明白市民的憂慮，因此建議政府可以透過《管制協議》對電力公司在投資天然氣發電的規管，誠如上文所言，我們對調低利潤百分比有保留，但認為政府可以根據現時的利潤回報的機制，鼓勵電力公司在環境保護的投資，方法是電力公司的利潤若超過一個標準，超出的部分利潤必須用於投資環保淨能源、節能設施、技術等方面，倘若有關投資錄得虧蝕，則由電力公司自行承擔。

此外，智能電錶的應用日趨普及。香港是人煙稠密且高樓大廈林立的城市，我們必須制訂人性化的規劃方案，積極推行使用智能電錶，一方面鼓勵市民改變用電習慣，達到節能減排的目的，另一方面讓電力公司收集數據，作為有效運用供電設施以及基建投資的基礎。

現時，兩家電力公司正在進行智能電錶及其他節能設施的研究及試驗計劃，最終目標是幫助市民降低耗電量。我們認為政府應該將上述的議題納入與電力公司商討的議程中。

結語

可靠的電力供應是香港賴以成功的關鍵因素之一，政府作為電力市場的監管者，需要平衡電力公司及市民的利益訴求，故在規劃未來電力供應時，必須考慮市民的承受能力及能否配合香港未來整體經濟、民生的發展。